Il parere in esame affronta la tematica delle spese per il personale da parte degli enti locali, fornendo elementi di chiarezza sul vigente impianto normativo alla luce dei più recenti orientamenti della magistratura contabile in merito.

Nello specifico il comune di Cannara aveva formulato un quesito in relazione alla norma prevista dall’art. 9 comma 28 del D.L. 78/2010, intendendo conoscere l’esatta latitudine applicativa dei previsti oneri alle seguenti fattispecie: a) convenzionamento di funzioni e servizi ai sensi dell’art. 30 del Testo Unico degli Enti Locali, D. Lgs. 267/2000; b) utilizzo dell’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali ai sensi dell’art. 1 comma 557 della L.311/2004; c) utilizzo di personale assegnato da altri enti ai sensi dell’art. 14 del CCNL comparto Regioni e AA.LL.; d) utilizzo di personale ai sensi dell’art.110, comma 1 del D. Lgs. 267/2000 cui conferire, in un Ente privo di dirigenza, la posizione organizzativa per l’esercizio delle funzioni di cui all’art. 107 del D.Lgs. 267/2000 connesse alla responsabilità di un servizio.

Il problema posto dall’amministrazione comunale ha riguardato, pertanto, l’applicabilità dei limiti previsti da una specifica norma, introdotta dal legislatore nella cd. manovra correttiva (D.L. n°78/2010 convertito nella legge 30 luglio 2010 n°122 e successive modifiche), ad una pluralità di fattispecie tra loro non omogenee nell’inquadramento e nella disciplina.

Il Collegio in prima battuta ha riconosciuto il carattere generale dei problemi sollevati, coinvolgendo la materia della contabilità pubblica intesa in un’accezione dinamica, come “sistema di principi e di norme che regolano l’attività finanziaria e patrimoniale dello Stato e degli enti pubblici” (Cfr. Corte Conti Sez. Autonomie, Delibera n°5 del 10/03/2006 e Corte Conti Sez. Riunite, Delibera n°54 del 17/11/2010), tenuto conto che le norme sulla spesa del personale rispondono anche ad un’esigenza di tutela degli equilibri economico-finanziari degli Enti in questione.

Com’è noto, il D.L. 31 maggio 2010 n.78, recante “Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività”, successivamente convertito in legge n°122 del 30 luglio 2010, ha introdotto svariate misure volte al contenimento della spesa pubblica; il Capo III del Titolo I del medesimo ha ad oggetto le spese in materia di pubblico impiego, invalidità e previdenza.

L’art. 9 comma 28 qui in esame ha posto dei limiti, alle amministrazioni, di avvalersi di personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero contratti di collaborazione coordinata e continuativa, nonché di impegnare fondi di spesa per il personale per contratti di formazione lavoro, altri rapporti formativi, somministrazione di lavoro o lavoro accessorio ex D. Lgs. 276/2003 art. 70 comma 1 lett. d); nel dettaglio delle fattispecie qui richiamate, l’obbligo è che la spesa per il personale non superari il 50 per cento di quella sostenuta per le stesse finalità nell’anno 2009.

Tale articolo è stato novellato dall’art. 4 comma 102 della L.12 novembre 2011 n°183 (Legge di stabilità per il 2012), sicché il campo applicativo della norma va esteso agli enti locali, che sono tenuti ad osservarla in quanto ha posto principi generali ai fini del coordinamento della finanza pubblica.

Prendendo in considerazione la ratio legis del succitato plesso normativo, e richiamando i precedenti pronunciamenti giurisprudenziali della magistratura contabile, la Sezione di Controllo dell’Umbria traccia principi interpretativi in linea con l’esigenza di contemperare la finalità di contenimento della spesa con l’autonomia regolamentare ed organizzativa degli enti locali e con l’obbligo di assolvere a funzioni fondamentali dell’amministrazione locale medesima.

Nel primo caso sottoposto all’attenzione del Collegio, ovvero l’utilizzo dell’attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali previsto dall’art. 30 del T.U.E.L., dovendosi escludere che si tratti di assunzione o un caso di lavoro flessibile, si ravvisa che il lavoratore rimane legato rapporto d’impiego con l’ente originario, ma rivolge parzialmente le proprie prestazioni lavorative a favore di altro ente pubblico in forza dell’autorizzazione dell’amministrazione di provenienza e nell’ambito di un unico rapporto di lavoro alle dipendenze del soggetto pubblico principale, come già chiarito dalla Corte dei Conti Sezione Piemonte, Delibera n°223/2012/PAR; sulla fattispecie in rassegna possono essere utili le considerazioni maturate nel Rapporto sull’indagine conoscitiva dell’ANCITEL “Le gestioni associate promosse mediante Convenzione (art. 30 T.U.E.L.)”, la quale ha analizzato le più frequenti applicazioni, la portata e le ricadute della gestione associata per i Comuni, riassumibili nella considerazione che le Convenzioni rappresentano forme di cooperazione dotate di un elevato grado di flessibilità che agiscono in maniera non strutturale sugli assetti amministrativi degli Enti interessati.

Il secondo caso in esame è normato dalla L. 30 dicembre 2004 n°311 recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato” (Legge finanziaria 2005) all’art. 311, che prevede, per comuni con meno di 5000 abitanti, consorzi tra enti locali che gestiscono servizi a rilevanza non industriale, comunità montane e unioni di comuni, la facoltà di usufruire, purché autorizzati dall’amministrazione di provenienza, delle prestazioni lavorative di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali.

L’art. 14 del CCNL del Comparto Regioni – Enti Locali del 21 gennaio 2004 individua la possibilità per gli enti locali di avvalersi di personale assegnato ad altri enti, per limitati periodi e con l’assenso dell’ente di provenienza, tramite convenzioni che meglio circoscrivono gli obblighi e le modalità dell’impiego.

Tenuto conto che i primi tre casi in esame hanno pertanto ad oggetto l’utilizzo di risorse di personale fra diversi enti, il Collegio anzitutto desume che le fattispecie cui si applica la limitazione prevista del 50 per cento della spesa sostenuta nel 2009 posta dall’art. 9 comma 28 D.L.78/2010, vengono inquadrate in due distinte categorie, una comprensiva delle ipotesi del lavoro a tempo determinato o con convenzioni ovvero contratti di collaborazione coordinata e continuativa, l’altra comprendente i contratti di formazione lavoro, gli altri rapporti formativi, la somministrazione di lavoro o lavori accessorio ex Dl Lgs. 276/2003 art. 70 comma 1 lett. d); per i quali casi, si applica la limitazione del 50 per cento della spesa sostenuta nel 2009.

Il presente parere fa propri i criteri ed i principi interpretativi già individuati dalle Sezioni Riunite della Corte dei Conti con la Delibera n°11/2012, riassumibili in quattro punti fondamentali.

Anzitutto, viene confermato il richiamato carattere di principi di coordinamento di carattere generale della finanza pubblica per gli enti territoriali, in riferimento ai limiti introdotti dall’art. 9 comma 28 del D.L.78/2010; in secondo luogo, va considerato che gli enti si trovano ad esplicare la loro potestà regolamentare nel contenimento delle assunzioni a tempo determinato, applicando ed adattando con essa la disciplina sostanziale, nel rispetto delle finalità e gli intenti della suddetta norma.

Inoltre, la Corte dei Conti a SS.RR. ha ritenuto precipuamente che un atto normativo dell’ente possa adattare il vincolo normativo ad esigenze, acclarate, di garantire l’assolvimento delle funzioni fondamentali di assenza di altre soluzioni organizzative, potendosi, nello specifico, considerare come un unico coacervo le due distinte categorie enucleate ex art. 9 comma 28 del D.L. 78/2010, in tal modo incrementando le possibilità di azione per l’amministrazione; potranno essere previsti, altresì, ulteriori adattamenti nell’allocazione delle risorse, purché in conformità di criteri di razionalità e sempre che venga rispettata nel complesso l’invarianza degli effetti di riduzione della spesa nell’esercizio finanziario.

Infine, resta in ogni caso l’ineludibile esigenza di salvaguardare gli obiettivi di fondo della disciplina, concretizzando nei fatti una riduzione delle spese impiegate per l’assunzione temporanea di personale.

In sintesi, il filone interpretativo consolidatosi nelle Sezioni di controllo della Corte dei Conti viene rinvenuto nel fatto che le limitazioni di cui al citato art. 9 comma 28 debbono riferirsi alle spese sostenute pro quota dall’ente che utilizza le prestazioni lavorative; inoltre, aderendo a recente indirizzo interpretativo riassumibile nel parere della Sezione Lombardia n°513/2012, la gestione associata delle funzioni  mediante convenzione non può svolgersi ingenerando un superamento della spesa aggregata in precedenza destinata a tali comuni dai singoli comuni convenzionati, come previsto dal vigente art. 32 comma 5 del T.U.E.L.

In ultima analisi, le spese sostenute dall’ente destinatario dell’utilizzo di personale in convenzione vanno considerate spese per il personale e soggiacciono ai limiti posti dalla norma individuata nel D. L.78/2010.

Relativamente poi alla quarta fattispecie oggetto della richiesta di parere – sull’utilizzo di personale ai sensi dell’art.110, comma 1 del D. Lgs. 267/2000 cui conferire, in un Ente privo di dirigenza, la posizione organizzativa per l’esercizio delle funzioni di cui all’art. 107 del D.Lgs. 267/2000 connesse alla responsabilità di un servizio –, la Corte osserva che l’applicazione dell’art. 19 comma 6 quater del D. Lgs. 165/2001 è circoscritta all’individuazione del contingente delle posizioni dirigenziali a contratto conferibili dagli enti locali, fattispecie pertanto differente dal caso che qui interessa.

In conseguenza di quanto sopra illustrato la Corte, aderendo ai ragionamenti e alle conclusioni della Sezione delle Autonomie nel parere n°12/2012, sostiene che la normativa applicabile ai suddetti incarichi di posizione organizzativa non possa essere quella stabilita dall’art. 9 comma 28 D. L. 78/2010.

Invero, le limitazioni di spesa da applicare, se non previste da un patto di stabilità esterno, debbono desumersi dall’art. 1 co. 557 e 562 primo periodo della L.296/2006, ed altresì dall’art.76 comma 7, primo periodo, prima parte, del D.L. n°112/2008: si tratta, rispettivamente, del limite della spesa dell’anno precedente o relativa all’anno 2008 per la previsione di cui alla L.296/2006, e del limite percentuale del 50% del rapporto tra spesa del personale e spesa corrente per la disposizione individuata nel D. L. n°112/2008.

Dall’esame dell’articolato normativo preso in considerazione, e degli orientamenti da ultimo elaborati dalla giurisprudenza della Corte dei Conti, emerge che l’esigenza posta dal legislatore nazionale di contenere la spesa per il personale, tenuto conto peraltro del favor per l’instaurazione di rapporti di lavoro a tempo indeterminato, può e deve essere salvaguardata adattando la norma alle specifiche esigenze di garantire funzioni essenziali, mediante gli idonei strumenti regolamentari delle amministrazioni locali, nell’adeguata considerazione dell’effettiva incidenza ed utilità delle forme di convenzione e gestione associata delle funzioni medesime tra enti.