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Commento al DPCM del 30.06.2011 sulle stazioni uniche appaltanti.

Recentemente, il Legislatore, a seguito dei continui moniti da parte dell'Autorità di Vigilanza, ha emanato la L. n. 136 del 2010, recante il "Piano straordinario contro le mafie, nonché la delega al Governo in materia di normativa antimafia", che ha introdotto il nuovo istituto della tracciabilità dei flussi finanziari, di cui agli artt. 3 e 6, ed è intervenuta, soprattutto, per delegare il Governo a  riformare la normativa e la documentazione antimafia. Il nuovo reticolato normativo prevede un nuovo sistema di controllo degli automezzi adibiti al trasporto dei materiali e di identificazione degli addetti, l'introduzione del nuovo reato di "turbata libertà del procedimento di scelta del contraente" (art. 353-bis codice penale), ed in particolare, anche l'istituzione, in ambito regionale, di una Stazione Unica Appaltante, al fine di garantire trasparenza, regolarità ed economicità nella gestione degli appalti pubblici di lavori, servizi e forniture, oltre che per prevenire, in tal modo, le infiltrazioni di natura malavitosa.

Infine, l’'art. 13 prevede, appunto, l'emanazione, entro sei mesi, di un DPCM, diretto a stabilire quali enti, organismi e società potranno aderire alla SUA, quali saranno le attività ed i servizi svolti dalla SUA, ai sensi dell'art. 33 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 163 del 2006).

In adempimento a tale delega, il Governo ha emanato il DPCM del 30.06.2011, al fine di rendere più penetrante l'attività di prevenzione e contrasto ai tentativi di condizionamento della criminalità mafiosa favorendo, altresì, la celerità delle procedure, l'ottimizzazione delle risorse ed il rispetto della normativa in materia di sicurezza sul lavoro.

In generale, tale decreto è diretto a promuovere l'istituzione, in ambito regionale, di una o più stazioni uniche appaltanti (SUA), cui potranno fare riferimento le Amministrazioni statali, le Regioni e gli Enti locali, come centrale di committenza per l'affidamento di appalti di lavori, forniture e servizi. Tuttavia è necessario precisare che, da un lato, il ricorso alla Stazione Unica Appaltante (una o più, su base regionale) non rappresenterà un obbligo per le Pubbliche amministrazioni, ma una facoltà, potendo in tal modo dar luogo ad un rilevante disincentivo, e dall’altro, che l'ente interessato ad avvalersi della SUA dovrà stipulare una convenzione per disciplinare la collaborazione.

La SUA, come anche chiarito dal comma 2, lettera b), del predetto art. 13, ha natura giuridica di centrale di committenza e cura, per conto degli enti aderenti, l'aggiudicazione dei contratti pubblici in ambito regionale, provinciale e comunale. Tale istituto, unitamente alla programmazione degli acquisti di beni e servizi consentirà una migliore razionalizzazione della spesa pubblica, intesa come attività volta a "spendere meglio", in modo da assicurare un corretto rapporto tra risorse da impiegare rispetto ai risultati da perseguire (efficienza), e soprattutto tra risorse impiegate e risultati infine raggiunti (efficienza).

Alla luce delle considerazioni sopra esposte, occorre precisare i rapporti tra il nuovo istituto della centrale di committenza e la CONSIP S.p.A. (Concessionaria Servizi Informatici Pubblici), organismo a struttura societaria, interamente posseduto dal Ministero dell'Economia, con il compito di stipulare convenzioni, in base alle quali le imprese fornitrici si impegnano ad accettare ordinativi di fornitura fino alla concorrenza di un quantitativo di beni o di servizi predeterminato.

Invero, nel sistema delineato dall'art. 26, L. 23.12.1999, n. 488 (Finanziaria 2000), tramite procedure ad evidenza pubblica, venivano scelte imprese per la fornitura di beni e servizi alle Pubbliche amministrazioni ad uguali condizioni. In particolare, era previsto che le singole Amministrazioni, sulla base delle convenzioni stipulate dal Ministero dell'Economia per il tramite della CONSIP sua concessionaria, potevano emettere ordinativi di forniture di beni e servizi, perfezionando così la procedura di ogni singolo acquisto.
In origine, l'obbligo di aderire alle convenzioni stipulate dalla Consip era previsto solo per le Amministrazioni centrali e periferiche dello Stato, mentre le altre Pubbliche amministrazioni, pur avendo una mera facoltà di adesione, avevano l'obbligo di utilizzare i parametri di qualità e di prezzo delle convenzioni stesse nel caso di acquisto di beni comparabili con quelli oggetto di convenzionamento.

Con l'art. 24, L. n. 289 del 2002 (legge finanziaria per l'anno 2003), fu introdotto l'obbligo generalizzato di adesione per tutte le Pubbliche amministrazioni e fu prevista la nullità dei contratti stipulati in violazione del divieto.  Successivamente, il Legislatore è tornato nuovamente sulla questione della facoltatività-obbligatorietà, con l'art. 3, comma 166, L. n. 350 del 2003 (Finanziaria 2004), con il quale si eliminò ogni tipo di obbligo di adesione e Consip divenne, di conseguenza, uno strumento facoltativo di raffronto tra prezzi.

Nell’ottica di una politica tesa a razionalizzare gli acquisti, dapprima fu emanato il D.L. n. 168 del 2004, convertito nella L. n. 191 del 2004, con il quale venne mantenuta come facoltativa la possibilità di adesione, ma fu introdotto l'obbligo, in caso acquisto di autonomo di beni comparabili, di raffrontare i prezzi con quelli previsti dalle convenzioni Consip e di utilizzare questi ultimi come base d'asta al ribasso.

Successivamente, le leggi finanziarie che si sono succedute negli ultimi anni hanno introdotto nuovi strumenti di centralizzazione delle procedure di gara, che operano a livello locale, ed in particolare, a livello comunale, attraverso le aggregazioni di enti locali per gli acquisti di beni e servizi (L. n. 266 del 2005, commi 158-160); a livello provinciale, attraverso l'art. 33 del Codice dei contratti pubblici, il quale prevede che le amministrazioni pubbliche possano affidare il compito di stazione appaltante alla Provincia, sulla base di apposito disciplinare, con rimborso delle spese e degli oneri sostenuti, al fine di alleggerire i piccoli Comuni dall'onere di effettuare le gare; infine, a livello regionale, attraverso le Centrali regionali di committenza.
L'art. 1, commi 455-457 della legge finanziaria 2007, ha introdotto la possibilità per le Regioni, anche unitamente ad altre Regioni, di costituire centrali di committenza, con il compito di stipulare convenzioni per acquisto di beni e servizi, in favore di amministrazioni locali, ASL e tutte le altre amministrazioni con sede nel territorio.

Infine, l'art. 13, L. n. 136 del 2010, nel chiaro intento di rivitalizzare le centrali di committenza, ha previsto l'espressa emanazione di un DPCM, avente il primario compito di disciplinare i seguenti aspetti delle SUA:
- gli enti, gli organismi e le società che possono aderire alla SUA;
- le attività ed i servizi svolti dalla SUA, ai sensi dell'art. 33 del Codice dei contratti pubblici;
- gli elementi essenziali delle convenzioni tra i soggetti che aderiscono alla SUA;
- le forme di monitoraggio e di controllo degli appalti, ferme restando le disposizioni vigenti in materia.

Le Pubbliche amministrazioni interessate sono numerose:  Amministrazioni dello Stato; Regioni; Enti pubblici territoriali; Enti pubblici non economici; Organismi di diritto pubblico; Associazioni, Unioni e Consorzi, comunque denominati, costituiti dai soggetti precedenti; altri soggetti pubblici, previsti dall'art. 32 del Codice dei contratti pubblici; Imprese pubbliche e soggetti operanti in virtù di diritti speciali o esclusivi.

Tutti questi soggetti pubblici dovranno agire, ai sensi dell’art. 33, co. 3, del Codice, rispettando il  divieto di affidare a soggetti pubblici o privati l'espletamento delle funzioni e delle attività di stazione appaltante di lavori pubblici, mentre, per le amministrazioni aggiudicatrici, è prevista la possibilità di affidare le funzioni di stazione appaltante di lavori pubblici ai servizi integrati infrastrutture e trasporti (SIIT) o alle amministrazioni provinciali, sulla base di apposito disciplinare che prevede altresì il rimborso dei costi sostenuti dagli stessi per le attività espletate, nonché a centrali di committenza.  Occorre, invero, tener ben presente che il ricorso alla Stazione Unica Appaltante (una o più, su base regionale) non rappresenterà un obbligo  per le Pubbliche amministrazioni, ma una facoltà. 

Nello svolgimento della funzione di centrale di committenza, che, in base al Codice dei contratti pubblici,si esplica nell'acquisizione di forniture, lavori e servizi destinati ad altre amministrazioni e nell'aggiudicazione di appalti o nella conclusione di accordi quadro, la SUA ha il compito primario di "gestire la procedura di gara".

In tal senso, alla SUA sono attribuiti poteri alquanto incisivi, che comprendono la collaborazione, con l'ente pubblico aderente, per l'individuazione del contenuto dello schema del contratto, cioè l'oggetto dell'appalto, nonché l'individuazione concordata della precisa procedura di scelta del contraente, compreso il criterio di aggiudicazione. Altresì in relazione alla gara, alla SUA è assegnata la redazione di tutti gli atti e la nomina della commissione.

La SUA dovrà, inoltre, prendersi carico dello svolgimento della procedura di gara, curando anche la fase di pubblicità e le comunicazioni agli interessati, oltre a effettuare anche le verifiche in ordine al possesso dei requisiti di partecipazione, oltre a curare gli eventuali contenziosi e a collaborare con l'ente aderente per la stipula del contratto.

Per quanto attiene alla convenzione, il decreto ne definisce i contenuti essenziali, le procedure interessate, nonché i profili attinenti il rimborso dei costi sostenuti della SUA, alla suddivisione degli oneri relativi ai contenziosi, all'obbligo di trasmissione, da parte dell'ente aderente alla SUA ed alla Prefettura, dei contratti stipulati e delle varianti intervenute nel corso dell'esecuzione dei contratti.

Un ruolo fondamentale viene riconosciuto dal DPCM, al fine di monitorare gli appalti, al collegamento fra le Procure, in cui dovranno affluire tutte le informazioni ed i dati utili alla prevenzione delle infiltrazioni della criminalità organizzata, e la SUA, alla quale le Prefetture medesime metteranno a disposizione le informazioni sulle imprese partecipanti alla gara. Tuttavia, la Pubblica amministrazione aderente alla SUA potrà, ancora, delegare la verifica dei progetti e l'esame delle varianti al provveditorato interregionale per le opere pubbliche.

In conclusione è possibile  osservare che, il decreto è diretto a promuovere l'istituzione, in ambito regionale, di una o più stazioni uniche appaltanti, al fine di rendere più penetrante l'attività di prevenzione e contrasto ai tentativi di condizionamento della criminalità mafiosa ed, altresì, facilitare la celerità delle procedure e l'ottimizzazione delle risorse, nel rispetto della normativa in materia di sicurezza sul lavoro, sebbene la facoltatività dell'adesione alle SUA, potrebbe dar luogo ad un rilevante disincentivo, in presenza dei ben noti fenomeni di "campanilismo gestionale" delle stazioni appaltanti.

 

 


Autore: Ramona Cavalli


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